Ein bislang kaum beachtetes Gutachten im Auftrag des Aussendepartements von Bundesrat Ignazio Cassis sorgt für politischen Zündstoff rund um die neuen EU-Verträge. Während der Bundesrat die vorgesehenen „Ausgleichsmassnahmen“ als verhältnismässige Instrumente zum Wiederherstellen eines vertraglichen Gleichgewichts darstellt, kommt der Lausanner Völkerrechtsprofessor Andreas R. Ziegler zu einer wesentlich härteren Einordnung: Solche Massnahmen werden im internationalen Wirtschaftsrecht als Gegenmassnahmen verstanden, können als Sanktionen bezeichnet werden und haben gerade den Zweck, die andere Seite zur Vertragserfüllung zu bewegen. Besonders heikel: Das EDA veröffentlichte Zieglers Studie zunächst nicht. Erst nachdem öffentlicher Druck entstanden war, wurde sie auf die offizielle Webseite gestellt.
Die politische Sprengkraft liegt nicht in einem juristischen Detail, sondern in einer einfachen Frage: Was passiert, wenn die Schweiz künftig einen EU-Rechtsakt nicht übernehmen will?
Der Bundesrat betont, die Schweiz bleibe souverän. Die Rechtsübernahme sei dynamisch, aber nicht automatisch. Parlament und Volk könnten weiterhin Nein sagen. Kommt es jedoch anschließend zu einem Streit und wird ein Schiedsspruch nicht umgesetzt, kann die andere Vertragspartei Ausgleichsmassnahmen ergreifen. Diese müssen laut Vertrag verhältnismässig sein und sind auf den Binnenmarktbereich beschränkt.
Genau über die Natur dieser Massnahmen gehen die Einschätzungen auseinander.
Das EDA bestellte zwei Gutachten – veröffentlicht wurde zunächst nur das angenehmere
Wie die SonntagsZeitung berichtet, liess das EDA zwei juristische Studien erstellen.
Die erste stammt vom Juni 2023 und wurde vom Lausanner Völkerrechtsprofessor Andreas R. Ziegler verfasst. Damals liefen zwischen der Schweiz und der EU noch Sondierungsgespräche. Nach Darstellung des EDA wurde die Studie nicht veröffentlicht, um die Schweizer Verhandlungsposition nicht zu schwächen.
Das zweite Gutachten verfasste Michael Hahn, Professor für Europa- und Wirtschaftsvölkerrecht an der Universität Bern. Es stammt vom August 2025, also aus einer Zeit, in der die Verhandlungen bereits abgeschlossen waren. Dieses Gutachten wurde veröffentlicht.
Erst später wurde auch die Ziegler-Studie öffentlich zugänglich. Inzwischen führt das EDA beide Dokumente auf seiner offiziellen Seite zu den Berichten über die Schweizer Europapolitik auf.
Genau diese zeitliche Abfolge sorgt nun für Kritik: Das kritischere Gutachten blieb zunächst unter Verschluss, während die weniger konfliktträchtige Interpretation öffentlich verfügbar war.
Ziegler: Es geht nicht nur um „Ausgleich“ – sondern um Druck
Die Kernaussage der Ziegler-Studie ist deutlich.
Er untersucht internationale Wirtschaftsabkommen und kommt zum Schluss, dass sogenannte Vergeltungs- oder Ausgleichsmassnahmen zwar dazu dienen können, ein gestörtes Gleichgewicht wiederherzustellen. Ihr eigentlicher Zweck sei nach heute vorherrschender Auffassung jedoch, die andere Vertragspartei dazu zu bringen, einen Entscheid beziehungsweise ihre vertraglichen Verpflichtungen einzuhalten.
Ziegler verweist dabei auf die internationale Rechtsliteratur. Dort werde die Aussetzung von Zugeständnissen heute überwiegend primär als Sanktion verstanden, während die reine Vorstellung eines blossen „Wiederherstellens des Gleichgewichts“ nur noch eine untergeordnete Rolle spiele.
Das ist politisch entscheidend.
Denn der Begriff „Ausgleichsmassnahme“ klingt technisch, neutral und partnerschaftlich.
Zieglers Untersuchung zeigt dagegen: Diese Massnahmen sollen Wirkung entfalten. Sie sollen wirtschaftlichen oder politischen Druck erzeugen, damit die betroffene Vertragspartei ihr Verhalten ändert.
Bundesrat: Keine Strafmassnahmen
Die offizielle Darstellung des Bundesrates fällt anders aus.
Auf der EDA-Webseite heisst es ausdrücklich, mit den neuen Verträgen seien willkürliche „Strafmassnahmen“ einer Seite gegen die andere nicht mehr möglich. Ausgleichsmassnahmen müssten verhältnismässig sein, sich auf den Binnenmarktbereich beschränken und könnten vom Schiedsgericht überprüft werden.
Das Hahn-Gutachten argumentiert ebenfalls stärker in diese Richtung. Ausgleichsmassnahmen seien nicht als Strafe gedacht, sondern sollten ein Ungleichgewicht zwischen den Vertragsparteien korrigieren.
Damit stehen sich zwei unterschiedliche Akzente gegenüber: Der Bundesrat und Hahn betonen Ausgleich und Verhältnismässigkeit. Ziegler betont Gegenmassnahme, Durchsetzung und Druck zur Vertragserfüllung.
Beides muss sich juristisch nicht vollständig widersprechen. Eine Massnahme kann verhältnismässig sein und trotzdem Druck ausüben. Politisch ist dieser Unterschied jedoch erheblich.
„Sanktion“ heißt nicht Russland-Sanktion
Ziegler stellt gleichzeitig klar, dass die vorgesehenen Ausgleichsmassnahmen nicht mit den umfassenden Sanktionen gegen Russland gleichgesetzt werden können.
Es geht nicht um ein vergleichbares politisches Sanktionsregime mit Vermögenssperren, Finanzblockaden oder weitreichenden Handelsverboten. Im Kern handelt es sich um völkerrechtliche Gegenmassnahmen innerhalb eines Vertragsverhältnisses.
Doch genau deshalb ist die Wortwahl relevant: Auch eine solche Gegenmassnahme kann wirtschaftlichen Druck erzeugen.
Ziegler hält fest, dass internationale Abkommen häufig die Aussetzung von Verpflichtungen, Vorteilen oder Zugeständnissen vorsehen, wenn eine Seite einen Schiedsspruch nicht umsetzt. europa.eda.admin.ch
Der besonders heikle Punkt: Die Schweiz und die EU sind wirtschaftlich nicht gleich stark
Noch brisanter wird Zieglers Gutachten bei der Frage, wer solche Gegenmassnahmen überhaupt wirksam einsetzen kann.
Er weist ausdrücklich darauf hin, dass kleinere Volkswirtschaften im Verhältnis zu grossen Handelspartnern strukturell benachteiligt sind.
Die Logik ist einfach: Wenn die Schweiz der EU einen wirtschaftlichen Vorteil entzieht, trifft das einen riesigen Binnenmarkt.
Wenn die EU der Schweiz einen vergleichbaren Marktzugang beschränkt, kann dies für eine kleine, exportorientierte Volkswirtschaft deutlich schwerwiegender sein.
Ziegler schreibt, dass sogenannte Cross-Retaliation – also Gegenmassnahmen auch in anderen Bereichen – insbesondere einer Partei mit grosser Marktmacht die Möglichkeit gibt, dort Druck auszuüben, wo die Wirkung auf die kleinere und weniger diversifizierte Volkswirtschaft besonders stark ist.
Er weist zudem ausdrücklich auf die bekannten Schwierigkeiten kleinerer Volkswirtschaften hin, gegenüber wesentlich grösseren Handelspartnern wirksam zurückzuschlagen.
Damit berührt das Gutachten den Kern der politischen Debatte um die Bilateralen III:
Formal sind beide Vertragsparteien gleichberechtigt. Wirtschaftlich sind sie es nicht.
Was bedeutet das bei einem Schweizer Nein zu neuem EU-Recht?
Der Mechanismus lässt sich vereinfacht so erklären:
Die Schweiz verpflichtet sich in bestimmten Abkommen zur dynamischen Übernahme relevanten EU-Rechts.
Ein neuer EU-Rechtsakt wird nicht automatisch Schweizer Recht. Die Schweiz entscheidet weiterhin über ihre eigenen Verfahren – Bundesrat, Parlament und gegebenenfalls das Volk.
Lehnt die Schweiz eine Übernahme ab und entsteht daraus ein Vertragsstreit, wird zunächst der Gemischte Ausschuss eingeschaltet.
Kommt keine Lösung zustande, kann ein paritätisches Schiedsgericht entscheiden.
Wird dessen Entscheid anschließend nicht umgesetzt, kann die andere Seite verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen ergreifen. Damit bleibt ein Schweizer Nein rechtlich möglich. Es kann aber wirtschaftliche Folgen haben.
Genau an diesem Punkt entzündet sich der politische Streit über die tatsächliche Bedeutung von Souveränität.
Die entscheidende Frage: Wie frei ist ein Nein, wenn es einen Preis hat?
Kritiker des EU-Pakets sehen darin ein indirektes Druckmittel auf die Schweizer Gesetzgebung und letztlich auch auf Volksentscheide.
Ihre Argumentation: Wenn ein Nein zur Übernahme eines EU-Rechtsakts wirtschaftliche Gegenmassnahmen auslösen kann, werden Bundesrat, Parlament, Wirtschaftsverbände und Unternehmen bereits vor einer Abstimmung vor den möglichen Konsequenzen warnen.
Ein formelles Entscheidungsrecht bleibt damit bestehen – doch die wirtschaftlichen Kosten eines abweichenden Entscheids können zum zentralen politischen Faktor werden.
Befürworter halten dagegen, genau deshalb gebe es das Schiedsgericht und die Verpflichtung zur Verhältnismässigkeit. Die EU könne nicht einfach beliebige Strafmassnahmen verhängen.
Der Bundesrat verweist zudem darauf, dass die Schweiz an der Ausarbeitung neuer EU-Rechtsakte mitwirken könne und dass gewisse besonders wichtige Bereiche ausdrücklich von der dynamischen Rechtsübernahme ausgenommen worden seien.
Auch „Verhältnismässigkeit“ löst nicht jedes Problem
Zieglers Gutachten zeigt jedoch noch einen weiteren problematischen Punkt.
Bei einfachen Handelszugeständnissen lässt sich ein wirtschaftlicher Schaden möglicherweise relativ genau berechnen.
Bei komplexen Binnenmarktabkommen, Dienstleistungen oder der Aussetzung ganzer rechtlicher Verpflichtungen wird diese Berechnung wesentlich schwieriger.
Ziegler schreibt ausdrücklich, dass es bei der Aussetzung umfassender Verpflichtungen oder ganzer Teile eines Abkommens schwieriger sein kann, die Verhältnismässigkeit mathematisch zu bestimmen.
Mit anderen Worten:
„Verhältnismässig“ klingt eindeutig, ist in der Praxis aber nicht zwingend präzise berechenbar.
Das Schiedsgericht müsste dann beurteilen, welche Massnahme noch angemessen und welche bereits überzogen ist.
Warum die Nichtveröffentlichung politisch so heikel ist
Die eigentliche Affäre reicht deshalb über die juristische Frage hinaus.
Das EDA verfügte bereits seit 2023 über eine Studie eines von ihm selbst beigezogenen Völkerrechtlers, die mehrere politisch sensible Punkte klar benennt:
Ausgleichsmassnahmen sind Gegenmassnahmen. Sie sollen die Vertragserfüllung herbeiführen.
Sie können in der internationalen Rechtsliteratur als Sanktionen verstanden werden.
Und kleinere Volkswirtschaften befinden sich gegenüber grösseren Handelspartnern in einer strukturell schwächeren Position.
Trotzdem wurde dieses Gutachten zunächst nicht publiziert.
Das EDA begründet dies laut SonntagsZeitung damit, dass man während der damaligen Verhandlungen die Position der Schweiz nicht schwächen wollte.
Diese Erklärung beantwortet allerdings nicht die politische Frage, warum die Studie nach Abschluss der Verhandlungen nicht von sich aus zusammen mit den übrigen zentralen Unterlagen veröffentlicht wurde.
Heute ist sie öffentlich.
Und sie verändert zumindest die Perspektive auf einen der wichtigsten Begriffe der neuen EU-Verträge.
Aus „Ausgleichsmassnahmen“ wird eine zentrale Machtfrage
Damit reduziert sich die Diskussion nicht auf die Frage, ob man das Wort „Sanktion“ verwenden darf.
Die viel wichtigere Frage lautet:
Kann die EU wirtschaftliche Massnahmen einsetzen, um die Schweiz zur Einhaltung eines Schiedsspruchs und damit mittelbar zur Erfüllung ihrer vertraglichen Verpflichtungen zu bewegen?
Zieglers Gutachten beantwortet diese Funktion grundsätzlich mit Ja: Der Zweck solcher Massnahmen sei, die Vertragserfüllung herbeizuführen. Der Bundesrat bestreitet nicht, dass Ausgleichsmassnahmen möglich sind. Er betont jedoch ihre Begrenzung, Verhältnismässigkeit und gerichtliche Überprüfbarkeit.
Genau darin liegt die politische Sprengkraft:
Die Schweiz behält formal ihr Recht, Nein zu sagen. Doch wenn dieses Nein einen Vertragsbruch beziehungsweise die Nichtumsetzung eines Schiedsspruchs bedeutet, können wirtschaftliche Gegenmassnahmen folgen. Und selbst ein vom EDA beauftragter Völkerrechtler beschreibt den Zweck solcher Instrumente ausdrücklich darin, die andere Seite zur Vertragserfüllung zu bewegen.
Bei einem Vertragswerk, über das am Ende möglicherweise die Schweizer Bevölkerung abstimmen wird, ist das keine juristische Fussnote.
Es ist eine der zentralen Fragen darüber, wie viel politischen Handlungsspielraum die Schweiz nach Abschluss der Bilateralen III tatsächlich noch besitzt.
Direkte Quellen:
- EDA – Übersicht der veröffentlichten Berichte zur Schweizer Europapolitik
- Andreas R. Ziegler – The Use of Retaliatory or Compensation Measures in Specific International Economic Agreements, 5. Juni 2023
- Michael Hahn – Gutachten zur dynamischen Rechtsübernahme und zur Natur von Ausgleichsmassnahmen, 29. August 2025
- EDA – Inhalt des Pakets Schweiz–EU (Bilaterale III)
EU-Paket mit Sprengkraft: Kritisches EDA-Gutachten bestätigt wirtschaftlichen Druck auf die Schweiz